DIE LINKE. OBERBERG

Kritik an öffentlich-privaten Partnerschaften

Kritik am ppp: Einige Erfahrungen aus Deutschland

von Annette Bonzli

Vortrag von Hermann Werle beim Treffen des European Network for Public Services am 5. und 6. Dezember 2007 in Brüssel

Der Begriff der „öffentlich-privaten Partnerschaft“ meint die verschiedenen Formen privater Kapitalbeteiligung an der Finanzierung und Verwaltung von Infrastrukturen und Leistungen des öffentlichen Sektors. Mit vertraglichen Laufzeiten von 15 bis 25 Jahren wird die Verantwortung der Bewirtschaftung, der Sanierung und des Neubaus städtischer Einrichtungen an private Konzerne übertragen. Die Städte zahlen in dieser Zeit Gebühren für die Nutzung der Einrichtungen. Sie zahlen jedoch auch Millionen für Beratungsunternehmen und Anwaltsbüros, die die komplizierten Vertragswerke erstellen. Und sie zahlen auch die Zinsen für das eingesetzte Investitionskapital, welches von Privatbanken bereit gestellt wird.

Zunehmende Kritik an PPP

In Berlin wurde dieses Jahr ein ganzes Bündel dieser PPP verhindert. Insgesamt sollten 19 Schulen von privaten Konzernen gemanagt werden. Aber auch in anderen Städten wie Hannover, Salzgitter, Fürth und Freiburg wurden PPP-Vorhaben dieses Jahr auf Eis gelegt.

Die große Skepsis beruht auf einer Vielzahl schlechter Erfahrungen sowie dem Engagement privatisierungskritischer Initiativen und Stellungnahmen von Rechnungshöfen. Die Rechnungshöfe warnten bereits im Mai letzten Jahres „vor langfristigen Risiken“. PPP seien „mittel- und langfristig ein gefährlicher Weg, weil auch die Finanzierungslast in die Zukunft verschoben“ wird.

In Bayern konnte bezüglich eines Straßenbauprojektes der Bayerische Oberste Rechnungshof keine Kostenvorteile für die Kommune feststellen, „die nicht auch bei konventioneller Verwirklichung erreichbar wären. Demgegenüber verteuert die private Vorfinanzierung die Maßnahmen.“

PPP-Offensive der Bundesregierung

Den wachsenden Widerständen gegen PPP will die Bundesregierung im nächsten Jahr mit einer PPP-Offensive begegnen. Um den Interessen der privaten Bauwirtschaft, der Beratungsunternehmen und der Banken besser gerecht zu werden, ist geplant, die „Partnerschaften Deutschland Gesellschaft“ (PDG) zu gründen. Die PDG soll als Kompetenzzentrum die Kommunen bei PPP-Projekten beraten. Damit wird angestrebt, den Anteil von PPP bei öffentlichen Investitionsmaßnahmen von derzeit 3 auf 15 % zu erhöhen. Dieses ist auch das Ziel der privaten Bauwirtschaft, die in den Partnerschaften ein Marktvolumen im zweistelligen Milliardenbereich sieht. Die gesamte Baubranche setzt auf PPP und das aus gutem Grunde: Aufgrund der langen Vertragslaufzeiten mit den Kommunen von bis zu 25 Jahren garantieren PPP langfristig gesicherte Einnahmen und damit ebenso lange sprudelnde Gewinne.

Der Bauriese Hochtief, der 2006 einen Jahresumsatz von 16,7 Mrd. Euro realisierte, gründete für den lukrativen Bereich eigens eine global agierende Tochtergesellschaft mit dem Namen „PPP Solutions“. Im Geschäftsbericht 2006 begrüßt Hochtief das Vorhaben der Bundesregierung, den Anteil der PPP an öffentlichen Investitionen auf 15 % anheben zu wollen und bedankt sich zudem für Gesetzesänderungen, die „den Klageweg für Umweltverträglichkeitsprüfungen sowie die Beteiligung der Öffentlichkeit an Genehmigungsverfahren“ einschränken. „Hochtief wird von dieser Neuerung profitieren“, werden die Anteilseigner informiert.

Neben PPP-Projekten im Flughafenbereich und Autobahnbau hat sich der Konzern auf Bau- und Sanierungsprojekte sowie die Bewirtschaftung von Schulen spezialisiert. Insbesondere in Großbritannien und Irland boomt das Geschäft, aber auch in Deutschland betreibt Hochtief inzwischen in 65 Schulen das Gebäudemanagement und verdient auf verschiedene Weise, wie der Geschäftsbericht veranschaulicht: „Bei PPP-Projekten verdient Hochtief als privater Investor und Betreiber durch Entgelte von Nutzern der öffentlichen Hand, durch Dividenden, Zinsen aus Gesellschaftsdarlehen und mögliche Verkaufserlöse.“

Warum schließen Städte PPP-Verträge überhaupt ab?

Die Ausgangslage in deutschen Städten ist geprägt von knappen Finanzmitteln, auf deren Hintergründe ich hier nicht einzugehen brauche. Hinzu kommt ein gewaltiger Sanierungsbedarf z.B. in den staatlichen Schulen. Der Investitionsbedarf in Deutschlands Schulen wird mit 79,3 Mrd. € bis zum Jahr 2009 beziffert.

Beispiel Frankfurt am Main: Hier konnte Hochtief im August vier weitere Schulen übernehmen. Dies ist verwunderlich vor dem Hintergrund, dass die Stadt mit ihrem ersten PPP-Schulprojekt ein ziemliches Debakel erlitten hat. Wie nämlich ein Revisionsbericht feststellt, wäre der Bau des Bildungszentrums in städtischer Eigenregie nicht – wie behauptet - 25 % teurer, sondern vier Millionen Euro billiger gewesen.

Eine weitere Kritik formuliert die LehrerInnen Gewerkschaft GEW: Durch den Vertrag mit Hochtief wird über 20 Jahre lang ein unverhältnismäßig hoher Anteil der investiven Bildungsausgaben von den vier PPP-Schulen verschlungen. 12,1 Millionen Euro jährlicher „Leasingraten“ – mit steigender Tendenz – würden 17 % bis 36 % des Gesamtvolumens ausmachen, wodurch die übrigen Schulen und Kitas zwangsläufig das Nachsehen hätten.

Fragwürdig erscheint den KritikerInnen des Frankfurter PPP-Projektes auch die Beauftragung der Berliner Beratungsfirma pspc zur Erstellung des PPP-Gutachtens. Damit würde der Bock zum Gärtner gemacht, da keine unabhängige, sondern eine von Eigeninteressen geleitete Prüfung erfolgt sei. Ein Abgeordneter brachte diese Vorgehensweise in der Stadtverordnetenversammlung auf den Punkt: „Nehmen wir einmal an, wir wollten wissen, ob es ratsamer ist, Hamburger oder Falafel zu essen. Würden wir dann mit dem entsprechenden Gutachten das Institut ‚Pro Rindfleisch’ beauftragen?“

Auch in Berlin war die pspc GmbH (Public Sector Participation Consult) beauftragt, für einen Großteil der vorgesehenen PPP-Schulen Wirtschaftlichkeitsprüfungen durchzuführen.

Bei der pspc handelt es sich um eine Ausgründung der Technischen Universität. Gemeinsam mit der Bauwirtschaft Berlin-Brandenburg gründete pspc bereits 2003 das „Kompetenzzentrum Public Private Partnership“, welches ein Jahr später in das „Regionalforum PPP Berlin-Brandenburg“ (RfBB) aufging.

Dieses Forum hat sich zum Ziel gesetzt, „den PPP-Gedanken in der Region zu verbreiten, politische Überzeugungsarbeit zu leisten und mögliche PPP-Pilotprojekte zu evaluieren.“ Um diese Arbeit zum Erfolg zu führen, unterstützen Sponsoren aus der Bauwirtschaft - wie die Arikon Gruppe, Bilfinger/Berger und Hochtief - sowie diverse Anwaltskanzleien das Forum.

Dass unter diesen Umständen der Falafel gegenüber dem Hamburger den Kürzeren zieht, überrascht natürlich nicht. Folgerichtig stellt die „Wirtschaftlichkeitsvergleichsrechnung“ des pspc für die vorgesehenen Berliner PPP-Schulen bei allen Realisierungsalternativen „ein positives Ergebnis zugunsten des PPP-Betreibermodells“ fest. Eine kritische Überprüfung der Gutachten bestätigte indes die erheblichen Zweifel an den prognostizierten Effizienzgewinnen. So sieht der Berliner Rechnungshof „eine wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit der beabsichtigten PPP-Maßnahme gegenüber einer Eigenrealisierung (konventionelle Beschaffungsvariante) als nicht ausreichend belegt an.“

Die Beschaffungsvariantenvergleiche für die Maßnahmen in den drei Bezirken würden nur Einsparquoten von 5,3 bzw. 6,6 % ausweisen. „Diese Quoten hält der Rechnungshof angesichts eines Zeitraums von 25 Jahren für zu gering, zumal die zugrunde liegenden Annahmen einschließlich Kalkulationszinssatz sehr unsicher sind.“

Muß die öffentliche Hand konkurrieren? Müssen Krankenhäuser, Wasserbetriebe und Schulen in den Wettbewerb gedrängt werden?

Das Scheitern der geplanten PPP-Projekte ist sehr begrüßenswert, hat jedoch einen Haken. Dieser Haken findet sich in der Argumentation, die sich lediglich auf finanzielle Aspekte stützt.

Haushaltspolitische und betriebswirtschaftliche Betrachtungsweisen dominieren bei dem Abwägen von Vor- und Nachteilen im gesamten Privatisierungsgeschehen. Das Motto „Konkurrieren statt Privatisieren“ wird innerhalb deutscher Gewerkschaften ebenso diskutiert, wie bei den Finanzverwaltungen. Schließlich könne die öffentliche Hand genauso Einsparungen erzielen wie die Privatwirtschaft.

Dem ist jedoch entgegen zu halten, dass eine marode gesparte öffentliche Hand im Resultat keinen Unterschied zum privatwirtschaftlichen Geschäft macht. Denn gespart wird so oder so bei den Beschäftigten und zu Lasten von Qualität.

Ein Blick nach Großbritannien zeigt, dass die privatwirtschaftliche Bewirtschaftung von Schulen auch direkt in den Schulalltag hineinwirkt. Im Musterland für partnerschaftliche Projekte haben PPP-Schulen reihenweise schlechte Erfahrungen machen müssen. Abgesehen davon, dass auch dort von Kosteneinsparung keine Rede sein kann, beklagen Lehrerinnen und Lehrer Konstruktionsfehler, Bauverzögerungen und Baumängel, die sich unmittelbar auf den Unterricht auswirken. Zu kleine Räumlichkeiten, undichte Dächer, schlechte Ventilation und überhitzte Klassenzimmer gehören dabei eher zum Standard als zu den Ausnahmen.

Eine andere Entwicklung ist in Großbritannien ebenfalls zu beobachten: PPP-Projekte, die sich zunächst auf die Gebäudebewirtschaftung beschränkten, weiten sich inzwischen auf das Schul- und Bildungsmanagement aus. Dazu gehört das gemeinschaftliche Festlegen von Bildungsstandards und deren Messung.

Anstelle der Ausweitung wettbewerblicher Mechanismen sollte also ein Umdenken einsetzen wie es Uwe Januszewski, Vorsitzender des Hauptpersonalrats des Landes Berlins, formulierte: „Der Tendenz zum Ausverkauf des Staats setzen wir ein Daseinsvorsorgekonzept entgegen, das den Gesellschaftszusammenhalt fördert. Die Alternativen zu PPP sind weiterhin: Eigenerstellung der Leistung. Hierzu muss eine Schwerpunktverlagerung in den Finanzhaushalten hin zu mehr Investitionen erfolgen.“

Fazit

* An PPP verdienen Banken, Berater und Konzerne, denn für kleine und mittlere Unternehmen sind die Happen zu groß und die Konkurrenz zu mächtig und die Kapitalmärkte zu weit weg!
* Bezahlt wird PPP von der Gesellschaft: als VerbraucherInnen, SteuerzahlerInnen und Beschäftigte! Die einzigen Einsparungen, die von den Konzernen zur Profitsteigerung durchgesetzt werden, gehen zu Lasten der Qualität der Baumaßnahmen und Serviceleistungen und bedeuten für die Beschäftigten Arbeitsverdichtung und Lohnsenkungen!
* Da PPP nur von großen Konzernen betrieben werden können, ist die lokale Bauwirtschaft des Mittelstandes lediglich über Submissionsverträge eingebunden. Das bedeutet für die regionalen Handwerker mit Arbeitsplätzen vor Ort, dass sie von den Großunternehmen total abhängig und damit erpressbar werden. Könnten die Kommunen diese Aufträge an die regionalen Handwerksbetriebe vergeben, würden tatsächlich Arbeitsplätze geschaffen und den Gemeinden geholfen. Das wäre auch eine echte Förderung des Mittelstands, von der die Parteien sonst immer nur reden.
* PPP ist auch kein Mittel zur Stabilisierung der öffentlichen Kassen – PPP ist eine dauerhafte Belastung, bzw. versteckte Kreditaufnahme, die in den Haushaltsbüchern nur anders verbucht werden! Die Verschleierung der Verschuldung ist der einzige Vorteil der Kommunen und ihrer Politiker.
* Der Diskussion „Konkurrieren statt Privatisieren“ muss der Erhalt und die Verbesserung der sozialen Infrastrukturen entgegengehalten werden.
* PPP ist keine Finanzierungsalternative, sondern ein privatwirtschaftliches Marktsegment, mit dem ordentliche Renditen erzielt werden!